Escrito por
Ramiro Puente
Abogado
Docente Derecho Marítimo
Secretario AIMAS
A. INTRODUCCIÓN (conceptos generales):
La temática a abarcar en este punto es muy vasta y difusa en su contenido.
Por ello se considera pertinente trazar un esquema que intente desde la objetividad agregar conocimientos genéricos y concretos.
Por ello y teniendo en cuenta la alta relación con la política que reviste la actividad navegatoria y sus tendencias normativas, me propondré realizar un análisis sintético y objetivo de las diferentes y más modernas etapas “políticas” de la Navegación en nuestro país.
Dividiré la exposición en distintos puntos de relevancia tales como ciertos antecedentes legislativos previos, etapa de intervencionismo del estado, el llamado proceso de desregulación y modernos hechos de “política naviera”, en todos los casos con referencias normativas sobresalientes.
CONCEPTOS GENERALES
Previo al cumplimiento de los propósitos citados, se hará mención de algunos conceptos que revisten trascendencia a los fines de la comprensión del tema.
La importancia absoluta de los “espacios acuáticos oceánicos” determina que el uso y la administración de los océanos sea un factor de importancia estratégica desde antiguo.
– INTERESES MARÍTIMOS: Se entiende como intereses marítimos al conjunto de beneficios de carácter político, económico, social, cultural y militar que obtiene un Estado de todas las actividades relacionadas con el uso del mar.
– PODER MARÍTIMO: Como primer elemento genérico entendemos al poder marítimo como el dominio de los países hacia los océanos que surge de sus propias característica geográficas.
El Poder marítimo es la capacidad de un Estado para hacer uso de los océanos, mediante sus acciones políticas, económicas y militares (Seguridad Nacional).
– PODER NAVAL: Por otro lado, el Poder Naval se fundamenta en el conjunto de unidades navales y posiciones efectivas de un Estado que constituyen el poder de un país en los océanos.
Podemos considerar que la importancia del Poderío Marítimo es observada bajo los criterios económicos y sociales, y el Poder Naval, es su complemento típicamente estratégica.
B. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS PREVIOS:
En lo referido al concepto de “la Navegación Interior”: a nivel internacional algunos ordenamientos han tratado de distinta manera la navegación Marítima de la Fluvial como España y Francia.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento el libro 3 del Código de Comercio se refería a toda clase de Navegación. Igual criterio adoptó la Ley de Navegación 20094.
No obstante ello, tanto el Congreso como la Secretaría de Transporte (en sus distinta denominaciones y estructuras históricas) dictaron numerosas normas para regulación de institutos atinentes al transporte de CABOTAJE (precios, contratos de transporte, pagos de estadías, declaración de carga y multas, etc.)
Como hecho histórico genérico la tendencia de regulación normativa de la navegación y comercio de cabotaje se establecía para buques de bandera propia, veamos:
– En pasado remoto ya Pueyrredón en 1816 dispuso una norma en tal sentido (bandera nacional) y la clasificó en mayor y menor. Éste último se reservó para buques nacionales.
– En 1910 se dictó la ley 7049 que dispuso el cabotaje para la bandera argentina. Sucesivamente distintas leyes y decretos sostuvieron ésta disposición. (Leyes 10606, 12980, 19492, etc.).
A su vez, y como marco normativo de jerarquía superior, debemos considerar inicialmente que la Constitución Nacional en el art. 26 dispuso la libertad de navegación por ríos interiores para todas las banderas. Claro que esta libertad no implica el comercio de cabotaje.
C. INTERVENCIÓN ESTATAL (política de marina mercante):
Genéricamente, durante la etapa que se extiende desde la década del 40 hasta entrados los años 80, las políticas de intervención estatal volcadas en nuestro derecho marítimo fueron concretas.
– En 1941 se creo la Flota Mercante del Estado (durante segunda guerra) y luego la Dirección Nacional de Marina Mercante. Se fueron otorgando diferentes estímulos para la construcción de buques en astilleros nacionales.
Sin embargo, a pesar de un crecimiento significativo de la bandera argentina, durante este período inicial de fomento estatal de la actividad no se restringía la libertad para la importación y exportación de ultramar por buques extranjeros.
– Es partir de la ley 18250 del ‘69 cuando nuestro país inicio un ciclo de promoción de su marina mercante mediante normas claramente proteccionistas.
En opinión del destacado jurista navegatorio José D. Ray esta especie de “discriminación” de banderas extranjeras ha sido determinante de una declinación de la calidad de los servicios.
Doctor José Domingo Ray. Fuente de la foto: https://www.avdm-cmi.com/single-post/2018/02/15/fallecimiento-del-doctor-jos%C3%A9-domingo-ray
– A partir de los años 60 los Estados globalmente también comenzaron a dictar leyes que llamamos genéricamente de “Reserva de Carga” mediante las cuales se aseguraban el transporte en sus buques de las mercaderías de su comercio exterior.
– En nuestro país, este período determinó que las exportaciones de productos nacionales debían llevarse a cabo mediante buques argentinos (ley 20447).
– Sin embargo, este período proteccionista comienza a declinar a partir de la Convención de Ginebra de 1988 donde los Estados parte intentaron establecer un Código de Conducta para facilitar la expansión ordenada del comercio marítimo mundial, promover su desarrollo y garantizar el equilibrio de armadores y usuarios.
Consagra el derecho a la participación (ganancia por el transporte) de los dos países entre los que se efectúa el comercio.
D. NORMAS EN ARGENTINA:
Ya se citó la Ley de Reservas de Cargas nro. 18250 que establecía que debían hacerse en buques nacionales el transporte de mercaderías:
que tuviera como destinatario el estado argentino.
que gozaran de financiación o aval de entes financieros del sistema bancario nacional.
que gozaran de franquicias o beneficios aduaneros argentinos.
– Los buques podían ser de bandera argentina o armados y equipados por armadores argentinos.
– Los precios de los fletes no debían ser superiores a los imperantes a nivel internacional o los fijados por las Conferencias de Fletes que integraran armadores argentinos.
– Posteriormente se dictó la Ley 20447 (1973) que disponía que el 50 % del comercio internacional argentino debía realizarse por la Marina Mercante propia. Tal actividad sería fiscalizada por la Administración Nacional de Aduanas.
– La tendencia general hacia políticas de desregularización se comenzó a dar en los años ‘80 (Ginebra ’88) y ‘90.
E. LA POLÍTICA NAVIERA EN LOS AÑOS 90:
Si bien las políticas generales de Estado siempre tienen influencia en el ámbito de la navegación, nos cerniremos a las estrictamente navieras.
Por ello haremos expresa mención a la llamada desregularización de los años 90 aunque su desarrollo comenzó globalmente algunos años antes.
Las llamadas leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado han tenido una influencia notoria en la política naviera.
Sus Normas principales:
– En lo referido a la Nacionalidad de los Buques es destacable el decreto 1772/91. En el mismo se inscriben profundos cambios, a saber:
Se admite el cese provisorio de bandera nacional para aquellos armadores que lo solicitaren.
Éste instrumento permitió a los armadores la inscripción de sus buques en banderas extranjeras.
De esta manera, los seguros e inspecciones se determinarán por la normativa extranjera donde se ha radicado el buque.
Los contratos de ajuste corrieron la misma suerte. La aplicación del art. 610 de la L. N. se vuelve claramente operativa en cuanto dispone que los contratos de ajuste se determinarán por la ley de bandera del buque.
Éste régimen se instauró inicialmente como excepción por el plazo de 2 años. Luego de trascurrido dicho plazo, los propietarios o armadores debían reincorporar el buque a la Bandera Argentina.
Sin embargo, tal sistema se prorrogó hasta la entrada en vigencia de un nuevo régimen normativo que disponga cambios novedosos (aun pendiente).
Éste sistema se complementó con dos diferentes Decretos que veremos a continuación:
Decreto 1493/92: Creó un Registro de Buques y Artefactos Navales Extranjeros: Los buques extranjeros arrendados a casco desnudo o fletados a tiempo pasan a ser considerados de bandera nacional.
Tal solución se complementa con la consideración de los mismos como sometidos al régimen de importación temporaria (3 años) con los evidentes beneficios impositivos que ello implica.
El Decreto 343/97 prorrogó el plazo de 4 años del decreto anterior e incluyó en el régimen solamente los arrendamientos a casco desnudo.
– Otra de las normas principales del proceso de desregulación es el decreto 817/92. Entre sus mas importantes modificaciones al sistema preexistente enumeramos:
Dispuso la liquidación de la Administración General de Puertos.
Disuelve la Capitanía general de Puertos.
Deja sin efecto la ley de Reservas de Cargas.
Se ordenó la liquidación del Fondo Nacional de la Marina Mercante.
Se disolvió la empresa estatal Líneas Marítimas Argentinas (ya se había disuelto también la flota fluvial del Estado)
Se privatizó el servicio de Practicaje dejando de ser prestado por la Prefectura Naval Argentina.
– Otro profundo cambio en la política naviera resultó ser la Ley 24093, llamada la Ley de Puertos:
Reconoció los Puertos Privados.
Los clasificó según su destino.
Permitió la explotación comercial de los puertos del Estado a Particulares.
Se comenzaron los procesos licitatorios de las terminales portuarias. Ejemplo de ello es el Puerto de Buenos Aires y la modificación institucional de los puertos de Quequén y Bahía Blanca.
Se impusieron normas de funcionamiento de los “consorcios de gestión” (leyes provinciales)
– Todo este proceso de desregulación también tuvo implicancias en el ámbito del trasporte por agua. Podemos mencionar los siguientes puntos:
Se dispuso la libertad de determinación para el personal de explotación de los buques. Sin embargo, la Prefectura Naval Argentina conserva la atribución de fijar las dotaciones mínimas de seguridad.
Se suspendieron las vigencias de todos los Convenios Colectivos de Trabajo que dispusiera dotaciones mínimas, que condicionaran la incorporación de personal, que impusieran personal especializado cuando no sea necesario, que imponga la contratación de delegados sindicales, etc.
F. TENDENCIAS MODERNAS EN MATERIA DE POLÍTICA NAVIERA:
Como se puede ver, los hechos políticos identificados claramente con los años ‘90 han tenido determinante influencia en el derecho de la navegación.
Hacia fines de la década comenzaron los cambios económicos y políticos que modificaron el régimen de liberalidad y desregulación preexistente.
– Primeramente se derogaron rápidamente los decretos 1493/92 Y 343/97 que permitían la admisión temporaria de buques extranjeros bajo beneficios de importación (arrendamiento a casco desnudo).
– En igual sentido se presentaros varios proyectos para modificar las tendencias de los ’90, culminando ello con el dictado del decreto 1010/04 del 6/8/04.
DECRETO 1010/04:
Ya en sus considerando exponía el fracaso del decreto 1772/92 por cuando disminuyó la competitividad, el empleo de mano de obra argentina y la cantidad de buques de la flota nacional (de bandera argentina).
– Puntos destacables:
Deroga el decreto 1772 y pone fin a la posibilidad de inscribir buques en banderas extranjeras.
Reinstauración y sostenimiento de la locación a casco desnudo de buques extranjeros bajo el régimen aduanero de admisión temporaria.
Creación de un régimen de promoción de la industria naval.
– Se deroga el decreto 1772 y también las prorrogas del mismo acordadas por los decretos 2094 y 2733.
– Este nuevo sistema concedió a los armadores un plazo de 2 años para reingresar los buques a la bandera nacional.
Durante este lapso los armadores solo podrán operar en cabotaje nacional y los contratos de ajuste se regirán por las normas argentinas bajo jurisdicciones administrativas y judiciales nacionales.
– Este plazo de 2 años fue prorrogado por el decreto 1022/06 hasta la entrada en vigencia de un nuevo Régimen para la Marina Mercante: Este anunciado “nuevo régimen”, se reitera, aún no ha sido impuesto.
– La autoridad de aplicación será la Subsecretaría de Puestos y Vías Navegables, dependiente (inicialmente) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (ahora Transporte). Ésta otorga las Autorizaciones para la incorporación y registración de locaciones a casco desnudo con intervención de la Prefectura y la Aduana.
– Como se anticipara, el decreto 1010 prevé que para la navegación, comunicación y comercio de ¨cabotaje”, las locaciones de buques y artefactos navales extranjeros a casco desnudo podrán recibir tratamiento de bandera argentina bajo el régimen aduanero de importación temporaria de Aduana (Código Aduanero ley 22415), debiendo inscribirse tales contratos en la Prefectura Naval.
G. POLÍTICA NAVIERA REFERIDA A LA TRIPULACIÓN:
– Nacionalidad de la tripulación:
Los buques y artefactos navales extranjeros amparados por el nuevo decreto 1010 deberán ser tripulados exclusivamente por oficiales y tripulantes argentinos.
Esta obligación tiene como excepción la carencia de personal argentino para estas tareas. Se habilitarán extranjeros hasta tanto se cuente con tripulantes locales.
– Dotaciones de explotación y Seguridad:
Como se dijo antes, el decreto 817/92 en su art. 35 había derogado la vigencia de los arts. 142 y 143 de la Ley de Navegación.
El primero de ellos dejaba en cabeza de la Autoridad de aplicación en establecimiento de la dotación de seguridad y también de la de explotación cuando no hubiera acuerdo entre armador y tripulación.
El segundo imponía la obligación de que el 75% del personal de maestranza y marinería debía ser argentino.
En la actualidad, si bien el armador conserva la facultad de fijar la dotación de explotación, la Prefectura impone la tripulación mínima de seguridad.
H. REGIONALIZACIÓN NORMATIVA como hecho político de influencia:
En tiempos actuales, la regionalización de los mercados que se ha ido produciendo a nivel global, ha tenido influencia directa en la normativa de la navegación y singularmente en los escalones jerárquicos normativos.
1. El MERCOSUR:
El Tratado de Asunción del ’91 (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay inicialmente) impuso como meta para los países firmantes la creación del MERCOSUR.
– Ello implico el establecimiento de aranceles externos y políticas comerciales comunes tanto con terceros estados como con foros comerciales.
– Por ello se debió establecer la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países firmantes, con la consecuente eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías.
– Este tratado se complementa con los Protocolos de Brasilia (‘91) y de Asunción (’94). Éste último crea la estructura institucional del MERCOSUR, al poner en funcionamiento todos sus órganos y atribuciones.
La Jerarquía normativa del MERCOSUR y la vigencia de las Normas:
– Debemos recordar que la Constitución Nacional en su art. 75 inc. 24 faculta al Congreso a la suscripción de Tratados de Integración Regional y cuyas normas serán superiores a las leyes nacionales en su jerarquía.
– Sin embargo, las normas emanadas de los Órganos del MERCOSUR no son aplicables directamente en los Estados, debiendo los Congresos de cada país aprobarlas.
El Acuerdo de Trasporte Multimodal del MERCOSUR:
– Si bien mas adelante en la materia se verá en detalle el significado de “transporte multimodal” (un solo contrato por varios medios de transporte), el Consejo del Mercado Común (CMC) del MERCOSUR en el año ’94 aprobó el Acuerdo de Trasporte Multimodal del MERCOSUR.
– Sin embargo, a pesar de su aprobación por parte de Brasil (95), Uruguay (95) y Paraguay (97), la Argentina no lo ha incorporado a su sistema jurídico.
2. LA HIDROVÍA PARAGUAY-PARANÁ:
El acuerdo de trasporte fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná es un tema de profundo interés tanto jurídica como políticamente.
– Fue suscripto en Mendoza en el año ’92, para luego complementarse con diversos acuerdos y protocolos.
– Su objeto fue facilitar la navegación y el transporte comercial en la hidrovía. Une a Brasil, Paraguay, Argentina y Uruguay.
– Dispuso medidas de buques y mantenimientos de diferentes tipos de dragados y anchos de canal en mas de 90 puntos conflictivos de navegación por el Paraná.
– La libertad para la navegación por las banderas parte y terceras impuso la imposibilidad para los países signatarios de fijar impuestos, gravámenes o tributos a la navegación.
– Si bien tiene como destino un uso comercial que también incorpora al transporte de personas, tales libertades no alcanzan a los buques de guerra ni a los que no tienen por objeto actividades comerciales.
Desde hace algunos años diversos ensayistas han descripto la realidad comercial de la Hidrovía como deficitaria y dañosa a los intereses argentinos.
La inexistencia de políticas de protección y fomento (fundamentalmente de carácter tributario) para buques de bandera argentina han provocado el declive de la presencia de nuestros buques en el uso comercial del Paraná (barcazas y remolcadores) y la consiguiente imposibilidad de aplicación del Decreto 1010.
Bolivia y fundamentalmente Paraguay han incrementado sus flotas con beneficios impositivos (y otros) que son largamente superiores a los costos nacionales.
Hoy el 95 de la circulación por la hidrovía se realiza en barcazas y remolcadores paraguayos. Vale agregar que el cargo impositivo por “ganancias” en Paraguay para los operadores navieros de la hidrovía es del 10 % (en Argentina el 35).
Sin embargo y no obstante esta realidad, Argentina corre con el costo mantenimiento, dragado y balizamiento del la mayor parte de la hidrovía.
A la fecha se calcula que Argentina envía al exterior aproximadamente 5000 millones de dólares en fletes ante la inexistencia de buques propios.
Fuente de la foto: https://www.apam-peru.com/web/la-hidrovia-parana-paraguay-recurso-estrategico-desaprovechado-por-el-pais-y-el-puerto-de-barranqueras/
Fuente de la foto del encabezado: https://www.es.dsv.com/About-DSV/informacion-transporte-logistica/que-es-transporte-maritimo-terrestre-cabotaje